Άρθρο-παρέμβαση: Είναι αναγκαία η επικαιροποίηση του θεσμικού πλαισίου της ΡΑΕ – Το παράδειγμα της οργάνωσης του ACER.

Η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ) είναι ανεξάρτητη ρυθμιστική αρχή, η οποία συστάθηκε με το ν.2773/1999, στο πλαίσιο εναρμόνισης με τις Οδηγίες 2003/54/ΕΚ και 2003/55/ΕΚ για τον ηλεκτρισμό και το φυσικό αέριο, με κύρια αρμοδιότητά της να εποπτεύει την εγχώρια αγορά ενέργειας, σε όλους τους τομείς της, εισηγούμενη προς τους αρμόδιους φορείς της Πολιτείας και λαμβάνοντας η ίδια μέτρα για την επίτευξη του στόχου της απελευθέρωσης των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου. Κατά καιρούς έχουν προστεθεί πολλές αρμοδιότητες, οι οποίες ενδεχομένως δεν αποτελούν βασικές δραστηριότητες μιας ρυθμιστικής αρχής.

Κατά τα πρώτα έτη της λειτουργίας της, η ΡΑΕ θεωρήθηκε ως το αντίπαλο δέος της ΔΕΗ. Αργότερα, έγινε γνωστή στο ευρύτερο κοινό όταν ανέλαβε την αδειοδότηση των ΑΠΕ, όταν και οι περισσότεροι θεώρησαν ότι η ΡΑΕ αποτελεί τον αρμόδιο οργανισμό προώθησης των ΑΠΕ στη χώρας μας. Την περίοδο αυτή η ΡΑΕ δυνητικά ανέλαβε και υποχρεώσεις υποθηκοφυλακείου ή τραπεζικού οργανισμού, να ελέγχει τίτλους ιδιοκτησίας ή τη χρηματοοικονομική φερεγγυότητα του πολυπληθούς επενδυτικού κύματος, με αποτέλεσμα την αύξηση της γραφειοκρατίας της και τον αποπροσανατολισμό του ρόλου της.

Όμως, η βασική δραστηριότητα της ΡΑΕ είναι η εποπτεία ιδίως της λειτουργίας των δικτύων μεταφοράς και διανομής τόσο ηλεκτρικής ενέργειας όσο και φυσικού αερίου. Η ΡΑΕ έχει το ρόλο του επόπτη των ρυθμιζόμενων δραστηριοτήτων, εφόσον η έλλειψη ανταγωνισμού σε αυτά δεν δημιουργεί τις συνθήκες για την οικονομική αποτελεσματικότητά τους.

Παράλληλα, και ιδίως κατά την πρώτη περίοδο απελευθέρωσης της αγοράς, και μέχρι να αναπτυχθεί επαρκής ανταγωνισμός, βασική αρμοδιότητα του Ρυθμιστή είναι και η ανάπτυξη του ανταγωνισμού στις αγορές.

Προφανώς, και εφόσον έχουν αναπτυχθεί και ωριμάσει οι αναγκαίοι οργανισμοί και δομές, οι οποίοι και έχουν ως κύρια δραστηριότητα τη λειτουργία της αγοράς και του συστήματος ηλεκτρισμού και φυσικού αερίου (πχ Λειτουργός Αγοράς – Χρηματιστήριο Ενέργειας, Ανεξάρτητοι Διαχειριστές δικτύων), οι οποίοι έχουν άμεσο όφελος από την καλή λειτουργία της αγοράς, η ΡΑΕ αναλαμβάνει ρόλο επόπτη και ασχολείται με την επίλυση διαφορών.

Η λήψη ρυθμιστικών μέτρων για την ανάπτυξη του ανταγωνισμού στην αγορά θα έπρεπε να είναι αναγκαία για μια μεταβατική περίοδο. Στην περίπτωση της Ελλάδας, λόγω μεγέθους, συγκέντρωσης και ιδιοκτησιακής δομής της αγοράς, η μεταβατική αυτή περίοδος έχει επιμηκυνθεί σε υπέρτατο βαθμό.

Νέες Συνθήκες

Η Ενεργειακή Μετάβαση (Energy transition) αποτελεί το μεγάλο στοίχημα της ΕΕ, και η συγκέντρωση δυνάμεων για την επιτυχία της πρέπει να θεωρείται δεδομένη. Παρόλο, όμως που οι τεχνολογικές λύσεις, οι οποίες μπορούν να προσφερθούν πλέον με ανταγωνιστικούς όρους, μοιάζουν να είναι διαθέσιμες (ή θα είναι διαθέσιμές στο πολύ κοντινό μέλλον), η διαμόρφωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος για να τις υποδεχθεί κινείται με πολύ πιο αργούς ρυθμούς, ακόμα και σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Ειδικότερα, για τη χώρα μας ως παράδειγμα αναφέρεται το ρυθμιστικό πλαίσιο για την περαιτέρω διείσδυση των ΑΠΕ, ιδίως το σχετικό με το χωροταξικό σχεδιασμό, ή αυτό που αφορά τη διείσδυση νέων τεχνολογιών, για παράδειγμα της αποθήκευσης, το οποίο μόλις τώρα έχει αρχίσει να διαμορφώνεται. Τα γεγονότα της Τήνου επιβεβαιώνουν ότι ακόμα είμαστε πολύ μακριά από τη διαμόρφωση των συνθηκών ώστε η ενεργειακή μετάβαση να γίνει με οικονομικά αποτελεσματικό τρόπο στη χώρα μας.

Και βέβαια, το ρυθμιστικό πλαίσιο είναι αυτό που θα δώσει τις βάσεις για να διαμορφωθεί τόσο ο τρόπος που θα χρηματοδοτηθούν όλες αυτές οι νέες (και άγνωστες στον χρηματοοικονομικό τομέα) τεχνολογίες ή θα θέσει το πλαίσιο και τη διαδικασία που θα επιλύονται διαφορές στα δικαστήρια, με την διαμόρφωση της σχετικής νομολογίας.

Οι ενεργειακές αγορές στο πλαίσιο της ενεργειακής μετάβασης εισέρχονται σε μια ιδιαιτέρως σύνθετη φάση. Μεγάλο μέρος της επιτυχίας της ενεργειακής μετάβασης βασίζεται στην καλή και αποτελεσματική λειτουργία των δικτύων. Συνεπώς, η καλή ρύθμιση των δικτύων αποτελεί κρίσιμο στοιχείο για την επιτυχία του στόχου της ενεργειακής μετάβασης, θέτοντας με σαφήνεια τις προτεραιότητες της Ρυθμιστικής Αρχής.

Η τάση υπερ- επένδυσης των διαχειριστών των δικτύων, που οφείλεται στη ρυθμιστική μέθοδο υπολογισμού της αποζημίωσής τους, θα πρέπει να υποκατασταθεί από μεθοδολογίες κινήτρων, οι οποίες όμως θα προωθούν τη αποτελεσματική λειτουργία αλλά ιδίως την κατασκευή χρήσιμων και οικονομικά ωφέλιμων υποδομών, οι οποίες και δεν θα καταλήξουν ανενεργές (stranded), επιβαρύνοντας άσκοπα τους καταναλωτές.

Μια νέα δομή για τη ΡΑΕ;

Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω, ενδεχομένως θα ήταν αναγκαίος ο επανασχεδιασμός της δομής της ΡΑΕ, ώστε να είναι δυνατή η εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της με αποτελεσματικότερο τρόπο.

Ο τρόπος με τον οποίο λειτουργεί η ΡΑΕ, και ιδίως οι αρμοδιότητες οι οποίες της έχουν δοθεί ενδεχομένως θέτουν ορισμένα ερωτήματα. Η ΡΑΕ συγκεντρώνει αρμοδιότητες ανάπτυξης κανονιστικού πλαισίου, έχει αρμοδιότητες για την εφαρμογή του κανονιστικού πλαισίου καθώς και αρμοδιότητες επίλυσης διαφορών επί του κανονιστικού πλαισίου, χωρίς, σε ορισμένες περιπτώσεις, να υπάρχουν οι αναγκαίες δικλείδες ασφάλειας για το διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων αυτών.

Ως παράδειγμα, η οργάνωση του ACER (Agency of the Cooperation of Energy Regulators), ο οποίος είναι ανεξάρτητος οργανισμός, στον οποίο προΐσταται ο Διευθυντής του, και διαθέτει οργάνωση με επιστημονικό προσωπικό που του επιτρέπει να εκπληρώνει τις αρμοδιότητες του. Παράλληλα έχει το Συμβούλιο των Ρυθμιστών των κρατών-μελών, οι οποίοι δίνουν οδηγίες και τη γνώμη τους στον Διευθυντή για να λάβει αυτός τις αποφάσεις του. Υπάρχει το Συμβούλιο Διοίκησης, που αποφασίζει επί των οικονομικών θεμάτων και το διορισμό του Διευθυντή, καθώς και το Συμβούλιο Εφέσεων, όπου, τα ενδιαφερόμενα μέρη από της ΕΕ, που θεωρούν ότι βλάπτονται από τις αποφάσεις του Διευθυντή, μπορούν να προσφύγουν, χωρίς βέβαια να αφαιρείται το δικαίωμα προσφυγής στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.

Ενδεχομένως, η οργάνωση του ACER, θα μπορούσε να αποτελέσει το υπόδειγμα για την οργάνωση της ΡΑΕ (ή και άλλων ρυθμιστικών αρχών).

Το ρόλο του Συμβουλίου Διοίκησης έχει σήμερα η Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας του Ελληνικού Κοινοβουλίου, ο οποίος ρόλος ενδεχομένως θα μπορούσε να ενισχυθεί με ορισμό ενός Γραμματέα (ενδεχομένως υπαλλήλου του Κοινοβουλίου ή και της Αρχής ), ο οποίος και θα εξασφάλιζε την συνεχή και αποτελεσματική επικοινωνία μεταξύ της Επιτροπής και της Αρχής.

Η συγκρότηση του Συμβουλίου Εφέσεων μπορεί να γίνεται από τον Υπουργό Ενέργειας, και επίσης να ανατίθεται σε Γραμματέα (πχ Υπάλληλο της Αρχής), η υποστήριξη του Συμβουλίου. Στην περίπτωση του ACER, τα μέλη των Συμβουλίων συμμετέχουν σε εθελοντική βάση.

Τέλος, εάν και προφανώς δεν υπάρχει αντίστοιχο του Συμβουλίου Ρυθμιστών για τη χώρα μας, ενδεχομένως να είναι αναγκαία η οργάνωση μιας επιτροπής (παλαιότερα είχε τη μορφή του Συμβουλίου Ενεργειακής Στρατηγικής), το οποίο θα αποτελείται από πρόσωπα υψηλού κύρους και τα οποία θα παρέχουν την εμπειρία και τη γνώμη τους για να αναπτυχθεί το κατάλληλο ρυθμιστικό πλαίσιο για την επίτευξη της ενεργειακής μετάβασης, και ιδίως σε τομείς, που η ίδια η ΡΑΕ δεν έχει άμεσες αρμοδιότητες (πχ ηλεκτροκίνηση).

Για της εσωτερική οργάνωση της ΡΑΕ αναφέρεται ότι σύμφωνα με τις προβλέψεις του Νόμου, η Ολομέλεια είναι το αρμόδιο συλλογικό όργανο για τη λήψη των αποφάσεων, προς εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της Αρχής.

Η Γραμματεία της ΡΑΕ, παρέχει όλες τις τεχνικές, οικονομικές και νομικές πληροφορίες που απαιτούνται, ώστε η Ολομέλεια να λάβει τις αποφάσεις, έχοντας πλήρη γνώση των γεγονότων. Οι πληροφορίες αυτές δεν μπορεί να έχουν τη μορφή εισήγησης, αντιθέτως τα Μέλη της ΡΑΕ, τα οποία, όπως άλλωστε προβλέπει ο Νόμος, έχουν τις ειδικές γνώσεις και την εμπειρία, θα πρέπει να αποφασίζουν, όχι στη βάση μιας εισήγησης, με την μορφή «συμφωνώ ή διαφωνώ», αλλά στην βάση της δικιάς τους συνθετικής ανάλυσης των δεδομένων και της κρίσης τους. Αλλιώς ποιος είναι αυτός που αποφασίζει: Η Ολομέλεια, που σύμφωνα με τον νόμο έχει και την ευθύνη ή η Γραμματεία με τις εισηγήσεις της;

Ο ρόλος της Γραμματείας της ΡΑΕ έχει το νόημα του Rapporteur, του αρμοδίου να καταγράψει τα γεγονότα και να αναλύσει τα δεδομένα. Προφανώς δεν τίθεται ερώτημα για την κρισιμότητα της πλήρους και αξιόπιστης περιγραφής των γεγονότων και ανάλυσης των δεδομένων που οφείλει να παρέχει η Γραμματεία. Ακόμα και η καταγραφή τους στην ιδιαιτέρως πολύπλοκη ενεργειακή αγορά έχει ιδιάζουσα σημασία. Για την εκπλήρωση της αποστολής της Γραμματείας απαιτείται και υψηλό επιστημονικό επίπεδο, που ήδη υπάρχει, και επαρκές ανθρώπινο δυναμικό, το οποίο έχει αποδυναμωθεί σημαντικά.

Είναι σαφές ότι τόσο η επιλογή των προσώπων που συνθέτουν την Ολομέλεια και ιδίως η σαφής κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ τους, θα επέτρεπε και την καλύτερη εσωτερική λειτουργία της Αρχής.

Αντί για ορισμό Μελών της ΡΑΕ θα μπορούσαν να διορίζονται Εισηγητές (Commissioners), όπως συμβαίνει και σε πολλές άλλες χώρες, με απολύτως καθορισμένες, εκ του Νόμου, αρμοδιότητες. Συνεπώς, στη δομή της ΡΑΕ, θα υπάρχει ο Πρόεδρος που προΐσταται της Αρχής, οι Εισηγητές, με σαφείς εισηγητικές αρμοδιότητες ανά τομέα ή αντικείμενο (πχ τομέας Ηλεκτρισμού, Φυσικού Αερίου, ΑΠΕ και Διεθνούς Συνεργασίας), και προφανώς η δομή της Γραμματείας, η οποία και θα υποστηρίζει την Αρχή με την ανάλυση και τεκμηρίωση των αποφάσεων.

Η συνθετότητα των αγορών ηλεκτρισμού και φυσικού αερίου και οι διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες απαιτούν το διαρκή επανακαθορισμό των ρόλων των φορέων και του τρόπου που προσεγγίζονται οι νέες προκλήσεις. Ο ρόλος των Ρυθμιστών Ενέργειας επαναπροσδιορίζεται στο νέο τοπίο της Ενεργειακής Μετάβασης.

Ο κ. Μίλτος Ασλάνογλου είναι Σύμβουλος σε Ρυθμιστικά και Οικονομικά θέματα στον ενεργειακό τομέα

 

 

3 Ιουλίου 2020

energypress